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从督查到督察,从查企到督政

封面故事 徐天
近几年,环保督查的力度和级别不断加码。2015年,被称为“环保钦差”的 中央环保督察组亮相,由环保部牵头,中纪委、中组部的相关领导参加。从督查到督察, 一字之差,却意味着从查企到督政的转变


2019-09-2111时,从北京正在建设中的最高楼“中国尊”上俯瞰北京,一半蓝天一半雾霾,分界线清晰可见,整个城区笼罩在阴霾之中。当日20时,北京启动空气重污染红色预警,北京及周边地区出现大范围空气严重污染。图/CFP

从督查到督察,从查企到督政


《中国新闻周刊》记者|徐天

“4月18日,28个督查组共督查450家企业,发现285家存在环境问题。存在问题的企业中,‘散乱污’企业违法生产的84个,未安装污染治理设施的20个,治污设施不正常运行的18个。”

如今,环保部每天都会在官网通报头一天“京津冀及周边地区大气污染防治强化督查”的进展。通报的文字简单明了,直接点明问题,并进行举例。

5600人、28个城市、25次轮换、为期一年,这场被环保部视为“有史以来国家层面直接组织的最大规模”的大气污染防治强化督查行动,始于今年4月初。

事实上,大气污染防治督查这一形式的出现,只有短短四五年。2013年,国务院发布《大气污染防治行动计划》(以下称《大气十条》),立下军令状。此后,环保部的大气污染专项督查、重污染天气的应急督查等才相继进入大众视线。

近几年,环保督查的力度和级别不断加码。2015年,被称为“环保钦差”的中央环保督察组亮相,由环保部牵头,中纪委、中组部的相关领导参加。从督查到督察,一字之差,却意味着从查企到督政的转变。

5600人大督查

据悉,这次“京津冀及周边地区大气污染防治强化督查”从部署到行动,只用了三天。环保部部长陈吉宁亲自参与部署。4月5日,部署;4月6日,448名第一、二轮督查人员参加培训;4月7日,督查组成员全部入驻完毕。

环保部环境监察局局长田为勇在接受采访时说,这次行动从全国抽调了5600人。其中,有3000多人是来自京津冀地区的执法人员,剩下的近2000人从京津冀之外的省份抽调。这5600人将开展25个轮次的督查,每个轮次持续两周。

督查的重点是京津冀及周边的“2+26”个城市,即北京、天津两个直辖市,及石家庄、唐山、太原、济南等周边4省的26个城市。

环保部长陈吉宁在2017年1月的一场记者会上,将以上六个省份打包作了介绍。京津冀及周边的山西、山东、河南,国土面积占全国7.2%,消耗了全国33%的煤炭,单位面积排放强度是全国平均水平的4倍左右,涉气排放主要产品产量基本上占全国的30%到40%。

“高污染、高能耗产业大量聚集,燃煤、燃油集中排放,快速增长的机动车,是这个地区大气污染的直接原因,也是改善的难点。”他说。

据了解,这次大规模的强化督查,也与2017年是《大气十条》第一阶段的收官之年有一定关系。

根据《大气十条》的要求,2017年,京津冀区域的细颗粒物浓度应下降25%左右,其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

2016年,北京市PM2.5浓度是73微克/每立方米,比2015年下降9.9%。从73微克再降到60微克每立方米,2017年,下降比例需达到17.8%,接近2016年下降比例的两倍。任务目标较为艰难。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文告诉《中国新闻周刊》,2017年作为《大气十条》的收官之年,各地方都面临考核。

为此,今年初环保部就曾赴北京、天津、河北、山西、山东、河南等有关省(市)开展2017年度第一季度空气质量专项督查。十分罕见地是,环保部部长陈吉宁亲自带队参与了督查。

在一季度空气质量专项督查结束仅仅20天后,环保部又启动了这次为期一年的强化督查。

截至4月20日,各督查组已完成对28个城市的第一轮督查工作,共检查了4077家企业,发现2808家企业存在环境问题,占被检查企业的68.87%。

环保部环境监察局局长田为勇表示,这些问题都已交给地方政府处理。环保部针对每个城市都拉了清单,实行销账制度。问题到期完不成,地方会被追究责任。

监测PM2.5元年

大气污染防治督查这一形式进入大众视野,其实只有短短四五年。

“北京市政路桥建设集团有限公司房山沥青厂存在的环境违法问题包括环保设备损坏,粉尘未经收集处理直接排放。昌平区供暖服务管理处存在的环境违法问题包括脱硫废液未经处理直接排放等。北京城建集团承建解放军总医院门急诊综合楼项目,存在建筑垃圾随意堆放,施工区未采取洒水抑尘措施等问题。”

2013年12月底,环保部召开新闻发布会,通报11月大气污染专项督查情况。这是公开报道中可查到的、环保部最早的全国范围内的冬季大气污染防治督查工作。

从2013年的11月19日至29日,环保部环监局、应急办和华北、华东环保督查中心,交叉抽调了各省环境监察骨干人员,组成督查组,对京津冀及周边地区的北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古6个省市自治区的15个城市进行了督查。

与此同时,环保部华南、西南、西北和东北4个环保督查中心分别对湖北、湖南、广东、重庆、四川、辽宁、陕西、甘肃和青海等9个省市自治区的22个城市进行了督查。

此次督查声势很大,全国共出动执法人员71463人次,检查工业企业6307家、施工场地9190个、餐饮服务企业22978家。督查发现,涉及环境违法的工业企业805家,环保不达标的施工场地719个,未安装油烟净化设施的餐饮服务企业8572家,已完成取缔关闭小作坊890家。

督查结束后,环保部通报了出现严重扬尘污染和环境违法的33家企业名单。上述提到的几家企业,就是被环保部点名的位于北京的几家企业。

时任环保部环监局局长的邹首民说,从2013年10月到2014年4月,环保部将对京津冀及山东、内蒙古等周边地区进行重点督查,每月将有一次暗查、抽查和联合检查,督促地方做好大气污染防治工作。

评论认为,环保部在2013年冬进行大气污染专项督查,与多重因素相关。

2012年,国务院发布空气质量新标准,增加了PM2.5值监测。标准提出,居民区PM2.5的年平均浓度不得超过35微克/立方米。2013年,全国有74个城市第一批实施新空气质量标准,包括北京、天津、石家庄在内的京津冀区域共13个地级及以上城市实施了新国标。

一年下来,这13个城市的PM2.5年平均浓度为每立方米106微克,每座城市均超标。北京市PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米,也远远超过了新国标。

2013年6月,国务院发布了《大气十条》,要求到2017年全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上,优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右,其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

随后,环保部与全国31个省(区、市)签署了《大气污染防治目标责任书》,贯彻落实《大气污染防治行动计划》。针对京津冀及周边地区6省(区、市),责任书明确了该地区煤炭削减、落后产能淘汰、大气污染综合治理、锅炉综合整治、机动车污染治理、扬尘治理等各项工作的量化目标,并将工作任务分解至年度。

在这一系列背景之下,环保部加大力度,进行大气污染防治专项督查也就理所应当。

另外,《大气十条》规定,应建立监测预警应急体系,妥善应对重污染天气。2014年2月,京津冀中南部城市出现连续严重污染。环保部启动应急预案,组织了12个督查组赴京津冀及周边地区,对重污染天气应对工作及《大气十条》落实情况进行专项督查。

这次督查,是目前可查阅的公开报道中,环保部最早的一次应对重污染天气的应急督查。

在这之后,环保部的大气污染防治专项督查和重污染天气的应急督查开始成为常态。督查通常会不定时间、不打招呼、不听汇报、直奔现场、直接曝光。

从查企到督政

无论是大气污染防治专项督查还是重污染天气的应急督查,环保部之前督查的主体都是企业。同样在2013年,督查主体进行了一次扩充试点。

这年5月,环保部华南督查中心启动对老工业基地湖南株洲的环保综合督查。

综合督查包括六个方面,即地方政府执行各项环保法律法规政策情况、政府履职中体现生态文明建设理念情况、环保部门参与政府宏观决策的情况、当地环境质量及群众环境权益保障情况、区域企事业单位环境监管情况、地方环保能力建设情况等。

督查结束后,华南督查中心提出,在株洲发展与保护的矛盾突出,以牺牲环境换取经济增长的情况依然出现在一些区县和领域。他们也提出了地方保护主义的问题,认为重点企业环境违法行为难以查处到位。

在给出整改意见时,华南督查中心将“切实强化党政‘一把手’环保责任意识,正确处理经济发展和环境保护的关系”放在了第一位。

时任湖南省环保厅厅长刘尧臣曾撰文说,综合督查应成为国家和省级环保部门常用的和主要的工作方式。因为它一改过去就环保而查环保、就企业而查企业的做法,把主要着眼点放在了解和检查地方党委政府及各相关部门,在决策和管理经济活动的过程中,贯彻落实国家环保方针政策及法律法规上,抓住了环保的源头。

根据综合督查试点的情况,环保部出台了《2015年全国环境监察工作要点》,要求省级环保部门对行政区30%以上的地市级人民政府开展环境保护综合督查。

2015年内,全国各省、自治区、直辖市环境保护厅(局)对163个设区市、自治州、直辖市的区县人民政府实施综合督查,督查比例达到39.5%。

综合督查往往在约谈前后进行。据环保部的数字,当年,环保部对33个市(区)开展了综合督查,公开约谈了15个市级政府主要负责人。

约谈是环保部既有的一种方法,但过去往往针对企业。约谈地方政府主要负责人,河南安阳是第一个。

2014年5月,《环境保护部约谈暂行办法》出台。办法规定,为督促地方政府及其有关部门切实履行环境保护的责任,解决突出环境问题,保护群众环境权益,环境保护部可以约见未履行环境保护职责,或履行职责不到位的地方政府及其相关部门有关负责人。

根据2013年河南省环境空气质量的排名,18个地市中安阳排在第17位,是河南省环境空气质量最差的城市之一,大气污染问题十分突出。之前安阳曾被督查多次,但整改仍然没有太大的动静。

在约谈中,华北督查中心要求安阳市政府吸取教训,举一反三,全力做好后续整改工作,有关整改方案应在15个工作日内上报环境保护部,并抄报河南省政府。

河南省安阳市市委副书记、市长马林青被约谈一事,连续两天挂在了环保部官网首页的“今日头条”栏目中。不仅城市被点名,领导也被点名,对官员来说,面子上颇有些挂不住。

据当时的媒体报道,仅在华北环保督查中心管辖区域,被约谈后,沧州市29名、驻马店市7名、保定市3名、承德市18名,共57名相关主要负责人被批评、警告、免职。

不过,也有评论认为约谈是“重重拿起,轻轻放下”,一个地方产业结构的沉疴,治理基础的薄弱,往往并不是说改马上就能改的。

督查和督察

2015年7月,中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案》。方案提出,要严格落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任,强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”,对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。

从督查到督察,一字之差,督察对象变成了省级党委和政府及有关部门。

有专家认为,一岗双责可以落实环境保护主体责任。比如,交通运输部既抓交通运输管理,也要抓交通运输产生的污染;国土资源部既要抓矿产资源开发,也要抓污染防治。

另外,同期通过的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》指出,无论党政领导干部在位与否,只要损害生态环境,就要终身追责。环保督察结果也要向中组部移交,作为领导干部考核评价任免的重要依据。

半年后的2016年1月,中央环保督察组首次亮相。组长由环保部原副部长周建担任,副组长由现任环保部副部长翟青担任,成员包括中央办公厅及国务院办公厅督察室和环保部人员。

首次环保督察试点设在河北。河北省委书记赵克志和省长张庆伟亲自参加了迎接中央环保督察组的工作动员会,规格之高可见一斑。

之后,督察组的一切行动都处于保密状态。据后来的媒体报道,督察组借鉴了中央巡视组的经验,给河北上下带来了巨大震动。

当年5月,中央环保督察组公布了在河北省督察的情况,按照边督边改的要求,31批2856件环境问题举报已办结,关停取缔非法企业200家,拘留123人,行政约谈65人,通报批评60人,责任追究366人。

中央环保督察组的工作在河北试点后,进行了铺开。2016年7月,8个中央环境保护督察组分别进驻内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏。当年11月,第二批的7个中央环保督察组进驻北京、上海、湖北、广东、重庆、陕西、甘肃。

据了解,2016年中央环保督察共覆盖全国16个省份,受理群众举报3.3万余件,立案处罚8500余件、罚款4.4亿多元,立案侦查800余件、拘留720人,约谈6307人,问责6454人。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文告诉《中国新闻周刊》,中央环保督察这把利剑,应该能用得更好。

他认为,从目前的大气污染监测数据来看,各地检查情况并不乐观。“有的地方监测数据作假,该停产的不停产,数据有了大面积的严重反弹,原因就是想平衡地方经济发展和环境保护很难,多数地方还是考核GDP。”

当前,虽然中央环保督察力度很大,“但是你再跑也跑不到所有地方,上面动起来了,下面却消极对待”。

另外,常纪文认为,虽然中央环保督察问责了六千余人,然而这批被处理的干部级别不高,多数都是科级及以下干部,震慑力不强。而且,多数人都认为,这些被处理的干部只是“倒霉了”,侥幸心理仍然十分严重。

在《大气十条》第一阶段收官之年,常纪文认为,形势仍然不乐观。

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第802期
声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

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